Decisione della Corte costituzionale sulla legge antidiscriminatoria toscana

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Annibale MARINI Presidente
– Franco BILE Giudice
– Giovanni Maria FLICK “
– Francesco AMIRANTE “
– Ugo DE SIERVO “
– Romano VACCARELLA “
– Paolo MADDALENA “
– Alfio FINOCCHIARO “
– Alfonso QUARANTA “
– Franco GALLO “
– Luigi MAZZELLA “
– Gaetano SILVESTRI “
– Sabino CASSESE “
– Maria Rita SAULLE “
– Giuseppe TESAURO “
ha pronunciato la seguente

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 24 gennaio 2005 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in via principale, in riferimento agli artt. 2, 3, 5, e 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Toscana 15 novembre 2004, n. 63 (Norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dall’identità di genere), nonché degli artt. 2, 3, 4, 5, 7, commi 1 e 5, 8 e 16, commi 1 e 4, della medesima legge.
Il ricorrente rileva che la legge impugnata, finalizzata a consentire ad ogni persona la libera espressione del proprio orientamento sessuale e della propria identità di genere, promuove il superamento delle situazioni di discriminazione nei settori della formazione professionale e delle politiche del lavoro, della sanità, delle attività turistiche e commerciali, fondate sulla diversità sessuale.
Tale disciplina, secondo la difesa erariale, nell’introdurre forme di tutela differenziata a favore dei soggetti che si presumono discriminati in ragione dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere mediante l’attribuzione di situazioni giuridiche soggettive che costituiscono diritti fondamentali della persona, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato fissata dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, con conseguente violazione degli artt. 2, 3, e 5 della Costituzione. La legge impugnata, quindi, determinerebbe un ingiustificato arricchimento del patrimonio delle posizioni giuridiche e dei diritti di taluni soggetti a svantaggio di altri, essendo l’ordinamento giuridico italiano improntato al principio di neutralità rispetto all’orientamento sessuale di un individuo.
In particolare, l’Avvocatura ritiene che l’art. 2 della legge Regione Toscana n. 63 del 2004, nel prevedere misure di sostegno e tutela delle politiche del lavoro specificamente destinate alle «persone discriminate per motivi derivanti dall’orientamento sessuale o dalla identità di genere», ai transessuali e ai transgender, determinerebbe, da un lato, un’ingiustificata disparità di trattamento in favore di tali soggetti, dall’altro, violerebbe il principio fondamentale in materia di tutela del lavoro fissato nell’art. 2, lettera k), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), e, conseguentemente, l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto includerebbe nella categoria dei lavoratori svantaggiati, ai fini dell’accesso al lavoro, figure non contemplate dalla norma statale.
A parere dell’Avvocatura, anche gli artt. 3 e 4, comma 1, nella parte in cui prevedono rispettivamente che la Regione e le province «garantiscono opportune misure di accompagnamento, anche al fine di assicurare percorsi di formazione e di riqualificazione alle persone che risultino discriminate e esposte al rischio di esclusione sociale per motivi derivanti dall’orientamento sessuale o dall’identità in genere» (recte: di genere), nonché «favoriscono l’accrescimento della cultura professionale correlata all’acquisizione positiva dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere di ciascuno», esulerebbero dalla competenza regionale, incidendo nella competenza legislativa esclusiva dello Stato fissata dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Alla stessa censura si espone, secondo il ricorrente, l’art. 5 che, disciplinando la materia della responsabilità sociale delle imprese e delle relative certificazioni, invaderebbe il regime dell’impresa regolato dal codice civile.
Parimenti in contrasto con i principi costituzionali sarebbero gli artt. 7, comma 1, e 8, nella parte in cui prevedono che «Ciascuno ha diritto di designare la persona a cui gli operatori sanitari devono riferirsi per riceverne il consenso a un determinato trattamento terapeutico, qualora l’interessato versi in condizione di incapacità naturale e il pericolo di un grave pregiudizio alla sua salute o alla sua integrità fisica giustifichi l’urgenza e indifferibilità della decisione», nonché disciplinano il procedimento per rendere operative le relative dichiarazioni di volontà. Tali norme invaderebbero la competenza legislativa dello Stato prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, incidendo sulla disciplina degli atti di disposizione del proprio corpo di cui all’art. 5 del codice civile, violando, altresì, i principi fondamentali sui diritti dell’uomo e sulla biomedicina indicati nella convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, ratificata dall’Italia con la legge 28 marzo 2001, n. 145.
Oggetto di apposita censura è anche l’art. 7, comma 5, nella parte in cui prevede che «La richiesta di un trattamento sanitario, che abbia ad oggetto la modificazione dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere per persona maggiore degli anni diciotto, deve provenire personalmente dall’interessato, il quale deve preventivamente ricevere un’adeguata informazione in ordine allo scopo e natura dell’intervento, alle sue conseguenze ed ai suoi rischi». A parere dell’Avvocatura, la norma impugnata consentirebbe trattamenti sanitari a prescindere dall’esistenza di specifiche esigenze terapeutiche o stati patologici, in quanto non indica in modo puntuale le ragioni che possono giustificare il «trattamento sanitario che abbia ad oggetto la modificazione dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere». Risulterebbe da ciò violata la competenza legislativa dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, relativamente alla disciplina degli atti di disposizione del proprio corpo inerente l’«ordinamento civile», nonché il principio fondamentale in materia di tutela della salute contenuto nell’art. 3 della legge 14 aprile 1982 n. 164 (Norme in materia di rettificazione di attribuzione di sesso), che riserva al tribunale l’autorizzazione al trattamento medico-chiruirgico laddove sia necessario un adeguamento dei caratteri sessuali anteriormente alla rettificazione dell’attribuzione del sesso enunciato nell’atto di nascita.
Infine, a parere della difesa erariale, l’art. 16, commi 1 e 4, nella parte in cui introducono un regime sanzionatorio amministrativo a carico di esercenti di pubblici servizi e di operatori turistici e commerciali che, nello svolgimento delle loro attività, discriminino gli utenti «per motivi riconducibili all’orientamento sessuale o all’identità di genere», esulerebbe dalla potestà legislativa regionale, atteso che la competenza sanzionatoria è conseguente a quella sulla materia cui la sanzione afferisce che, nel caso di specie, risulterebbe carente.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo la declaratoria di inammissibilità o infondatezza del ricorso, riservandosi di illustrare tali richieste in successive memorie.
3. – In prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato memorie illustrative.
La Regione, preliminarmente, rileva che il limite «dell’ordinamento civile», derivante dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione riguarda solo le regole fondamentali di diritto concernenti la disciplina dei rapporti fra privati, con la conseguenza che le regioni, nel regolare le materie di loro competenza, possono incidere su tali rapporti.
In particolare, la Regione Toscana osserva che la censura riferita all’art. 2 è infondata, in quanto la norma impugnata disciplina aspetti della materia «tutela e sicurezza del lavoro», di competenza legislativa regionale. Al riguardo, osserva la Regione, che l’art. 2 si limita, sia attraverso il piano di indirizzo generale integrato di cui all’art. 31, comma 3, della legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale), sia attraverso specifiche politiche regionali del lavoro, a favorire quei soggetti esposti al rischio di esclusione sociale per il proprio orientamento sessuale, senza, peraltro, indicare un’ulteriore categoria di «lavoratore svantaggiato».
Tale norma, quindi, secondo la Regione, individua esclusivamente gli obiettivi e gli interventi regionali in materia di formazione professionale e politiche del lavoro finalizzati al contrasto di discriminazioni fondate sull’orientamento sessuale.
Anche la censura relativa agli artt. 3 e 4, comma 1, sarebbe infondata, non incidendo tali disposizioni sulla competenza legislativa statale ex art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto la previsione di misure di accompagnamento e di interventi finalizzati a promuovere percorsi di formazione per incentivare l’accrescimento della cultura professionale, a favore delle persone che risultino esposte al rischio di esclusione sociale per motivi derivanti dall’orientamento sessuale, è espressione della competenza legislativa regionale in materia di istruzione e formazione professionale.
Allo stesso modo la censura relativa all’art. 5 sarebbe, secondo la Regione, infondata, atteso che la norma impugnata, prevedendo il coinvolgimento delle associazioni rappresentative dei diversi orientamenti sessuali e identità di genere in qualità di «parte interessata» ai fini del conseguimento della certificazione «SA 8000», avrebbe contenuto meramente ricognitivo del divieto di discriminazione connesso al rilascio della indicata certificazione.
Ugualmente infondata dovrebbe dichiararsi la censura relativa agli artt. 7, comma 1, e 8, poiché la previsione della possibilità «di indicare la persona cui riferirsi, nel caso di impossibilità del paziente a prestare un valido consenso al trattamento medico cui deve essere sottoposto», costituirebbe una mera specificazione della regola del consenso informato già prevista dall’art. 9 della Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, ratificata dall’Italia con la legge 28 marzo 2001, n. 145. Osserva, poi, la Regione che la norma impugnata non prevede che il soggetto così designato si sostituisca al paziente, esprimendo in sua vece il consenso informato, ma solo la sua partecipazione al processo decisionale, spettando comunque al medico la scelta definitiva.
Con riferimento alla censura relativa all’art. 7, comma 5, la Regione, nel contestare le argomentazioni del ricorrente, rileva che la norma regionale non incide in alcun modo sulla normativa statale in materia di rettificazione di attribuzione di sesso, poiché si limita a regolare il rapporto di informazione che deve intercorrere tra medico e soggetto che si sottopone al trattamento e, quindi, disciplina profili attinenti all’organizzazione del servizio sanitario spettanti in via esclusiva alla potestà legislativa regionale.
Quanto all’ultima censura, afferente l’art. 16, la Regione evidenzia che le condotte discriminatorie disciplinate da tale disposizione, concernendo l’erogazione di prestazioni nei pubblici servizi, riguarderebbero materie di competenza esclusiva della regione quali quelle dello sviluppo economico, del commercio e del turismo, con la conseguente legittimità della disciplina regionale anche con riguardo alla previsione della relativa sanzione amministrativa.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Toscana 15 novembre 2004, n. 63 (Norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dall’identità di genere), nonché degli artt. 2, 3, 4, 5, 7, commi 1 e 5, 8 e 16, commi 1 e 4, della medesima legge, lamentando la violazione degli artt. 2, 3, 5 e 117, secondo comma, lett. l), e terzo comma, della Costituzione.
Le norme impugnate sarebbero in contrasto con i parametri costituzionali evocati, in quanto, ad avviso del ricorrente, attribuiscono una tutela differenziata a determinate categorie di soggetti in ragione del loro orientamento sessuale (artt. 2, 3 e 4), regolano aspetti del regime dell’impresa disciplinato dal codice civile (art. 5), incidono sulla disciplina degli atti di disposizione del proprio corpo (artt. 7, commi 1 e 5, e 8) e prevedono sanzioni amministrative in materie di competenza statale (art. 16).
2. – La questione di legittimità costituzionale afferente l’intera legge della Regione Toscana n. 63 del 2004 è inammissibile.
Il ricorrente, infatti, si limita a prospettare generiche doglianze concernenti la asserita lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, nonché di ulteriori parametri costituzionali, da parte di un insieme di disposizioni dal contenuto eterogeneo, in quanto destinate a regolare materie diverse (dalla politica del lavoro agli atti di disposizione del proprio corpo), senza individuare gli specifici contenuti normativi che si porrebbero in contrasto con i parametri costituzionali evocati.
3. – La questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 2 non è fondata.
Con tale disposizione il legislatore regionale ha previsto, nell’ambito delle politiche del lavoro e dell’integrazione sociale, misure di sostegno e di tutela a favore delle persone discriminate per motivi derivanti dall’orientamento sessuale, o dalla identità di genere, dei transessuali e dei transgender, come tali menzionati dall’art. 2, comma 3, della legge impugnata.
A parere della difesa erariale, la norma impugnata, da un lato, determinerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento in favore di tali soggetti, dall’altro, violerebbe il principio fondamentale fissato in materia di tutela del lavoro dall’art. 2, lettera k), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) e, conseguentemente, l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, includendo nella categoria dei lavoratori svantaggiati, ai fini dell’accesso al lavoro, figure non indicate dalla norma statale.
Invero, con la norma impugnata, la Regione si pone un obiettivo già previsto dall’art. 1, comma 4, lettera g), della legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale). Tale ultima norma, infatti, sotto la rubrica «Oggetto e obiettivi delle politiche di intervento», prevede che gli interventi regionali relativi all’orientamento e alla formazione professionale e all’occupazione «concorrono ad assicurare lo sviluppo dell’identità personale e sociale, nel rispetto della libertà e della dignità della persona, dell’uguaglianza e delle pari opportunità, in relazione alle condizioni fisiche, culturali, sociali e di genere».
Così definito il contenuto dell’art. 2, ne risulta il carattere genericamente di indirizzo e, pertanto, la sua inidoneità ad attribuire diritti o situazioni giuridiche di vantaggio a determinati soggetti e ad incidere sulla disciplina dei contratti di lavoro e sui rapporti intersoggettivi che da essi derivano.
Altresì infondata è la questione concernente la presunta violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. La norma impugnata, infatti, non si pone in contrasto con l’art. 2 lettera k), del d.lgs. n. 276 del 2003, norma interposta, in quanto non amplia la definizione di «lavoratore svantaggiato» prevista dalla disposizione statale, includendo in essa anche quella dei transessuali e dei transgender, ma si limita ad affermare, a favore di questi, l’obiettivo di esprimere «specifiche politiche regionali del lavoro, quali soggetti esposti al rischio di esclusione sociale».
Tale interpretazione risulta, peraltro, conforme alla nozione di «lavoratore svantaggiato» delineata dalla disposizione statale che individua costui nel soggetto che versa in determinate situazioni oggettivamente rilevabili (ad esempio: lavoratori migranti, disoccupati di lungo periodo, invalidi fisici, psichici e sensoriali), non potendosi, al contrario, nei soggetti presi in considerazione dalla norma regionale impugnata, rinvenire alcun elemento oggettivo astrattamente idoneo ad accomunarli tra loro, così da farne una categoria autonoma.
4. – La questione relativa agli artt. 3 e 4, comma 1, non è fondata.
Il ricorrente ha impugnato tali norme ritenendole lesive della propria competenza legislativa esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Le norme oggetto di censura, da un lato, assicurano pari opportunità nell’accesso ai percorsi di formazione e di riqualificazione alle «persone che risultino discriminate e esposte al rischio di esclusione sociale per motivi derivanti dall’orientamento sessuale o dall’identità in genere», (recte: di genere); dall’altro, favoriscono «l’accrescimento della cultura professionale correlata all’acquisizione positiva dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere di ciascuno».
A prescindere dalla natura di mero indirizzo delle disposizioni in esame, esse costituiscono espressione dell’esercizio della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di istruzione e formazione professionale che la Regione può offrire mediante strutture pubbliche o private per soddisfare le esigenze delle varie realtà locali; le norme regionali impugnate, perciò, non incidono sulla disciplina dei singoli contratti di lavoro e non invadono la competenza dello Stato in materia di ordinamento civile (v. sent. n. 50 del 2005).
5. – La questione afferente all’art. 5 è inammissibile in quanto il ricorrente, con il proprio ricorso, si è limitato ad affermare apoditticamente che la disciplina della «responsabilità sociale delle imprese» rientrerebbe nell’ordinamento civile in quanto inerente alla disciplina dell’impresa (sent. n.139 del 2006).
6. – La questione relativa agli artt. 7, comma 1, e 8 è fondata.
L’art. 7, al comma 1, prevede che «Ciascuno ha diritto di designare la persona a cui gli operatori sanitari devono riferirsi per riceverne il consenso a un determinato trattamento terapeutico, qualora l’interessato versi in condizione di incapacità naturale e il pericolo di un grave pregiudizio alla sua salute o alla sua integrità fisica giustifichi l’urgenza e indifferibilità della decisione». Il successivo art. 8 disciplina il procedimento per rendere le dichiarazioni di volontà indicate dall’art. 7.
La Regione ha così disciplinato la possibilità per il soggetto, in vista di un’eventuale e futura situazione di incapacità naturale e al ricorrere delle condizioni indicate dall’art. 7, di delegare ad altra persona, liberamente scelta, il consenso ad un trattamento sanitario.
Così operando il legislatore regionale ha ecceduto dalle proprie competenze, regolando l’istituto della rappresentanza che rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata allo Stato, in via esclusiva, dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
La Corte non può, infine, omettere di rilevare che i commi 2, 3 e 4 dell’art. 7, non oggetto di censura, si pongono in inscindibile connessione con il comma 1 specificamente impugnato dal ricorrente; pertanto, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale deve estendersi, in via consequenziale, ai predetti commi 2, 3, e 4 dell’art. 7 della legge impugnata.
7. – Anche la questione afferente all’art. 7, comma 5, è fondata.
La norma impugnata prevede che «La richiesta di un trattamento sanitario, che abbia ad oggetto la modificazione dell’orientamento sessuale o dell’identità di genere per persona maggiore degli anni diciotto, deve provenire personalmente dall’interessato, il quale deve preventivamente ricevere un’adeguata informazione in ordine allo scopo e natura dell’intervento, alle sue conseguenze ed ai suoi rischi».
Tale disposizione incide del pari nella materia dell’ordinamento civile e, precisamente, in quella degli atti di disposizione del proprio corpo, riservata all’esclusiva potestà legislativa statale.
In particolare, il trattamento sanitario che abbia ad oggetto l’adeguamento dei caratteri sessuali morfologici esterni alla identità psico-sessuale, rientra tra quelli che, pur determinando una diminuzione permanente della propria integrità fisica, sono eccezionalmente ammessi dall’ordinamento – in deroga al divieto di cui all’art. 5 del codice civile – nei limiti fissati dal legislatore statale con la legge del 14 aprile 1982 n. 164 (Norme in materia di rettificazione di attribuzione di sesso).
8. – La questione riferita all’art. 16, commi 1 e 4 , è fondata.
Tale norma prevede il divieto per gli operatori commerciali appartenenti a determinate categorie di rifiutare la loro prestazione, o di erogarla a condizioni deteriori rispetto a quelle ordinarie, «senza un legittimo motivo e, in particolare, fra l’altro per motivi riconducibili all’orientamento sessuale o all’identità di genere». La disposizione contiene, altresì, la previsione di una sanzione amministrativa in caso di contravvenzione al detto divieto.
Viene così imposto ai soggetti sopra indicati l’obbligo di fornire la propria prestazione a chiunque ne faccia richiesta, senza possibilità di discriminazioni fondate sull’orientamento sessuale.
La norma regionale impugnata nel prevedere, in sostanza, un’ipotesi di obbligo legale a contrarre – obbligo già previsto in via generale dal legislatore statale all’art. 187 del regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l’esecuzione del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica sicurezza) – e alla cui violazione è altresì connessa la comminatoria di una sanzione amministrativa, introduce una disciplina incidente sull’autonomia negoziale dei privati e, quindi, su di una materia riservata, ex art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Alla illegittimità della disposizione che prevede l’obbligo a contrarre consegue, «stante il parallelismo tra potere di predeterminazione delle fattispecie da sanzionare e potere di determinare la sanzione» (v. sent. n. 361 del 2003), anche l’illegittimità dell’ulteriore previsione relativa alla applicabilità, in caso di violazione dell’obbligo, della sanzione amministrativa.
Va, infine, rilevato che i commi 2 e 3 dell’art. 16, non oggetto di censura, si pongono in inscindibile connessione con i commi 1 e 4 specificamente impugnati; pertanto, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale deve estendersi, in via consequenziale, all’intero art. 16 della legge impugnata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 7, commi 1 e 5, 8, e 16, commi 1 e 4, della legge della Regione Toscana 15 novembre 2004, n. 63 (Norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dall’identità di genere);

dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale consequenziale degli artt. 7, commi 2, 3 e 4, 16, commi 2 e 3, della legge della Regione Toscana 15 novembre 2004, n. 63 (Norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dall’identità di genere).

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Toscana n. 63 del 2004, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 2, 3, 5 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione;

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Toscana n. 63 del 2004, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 63 del 2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Maria Rita SAULLE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2006.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA